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应松年(1936.11-)新中国行政法学科的创始人和带头人。中国政法大学终身教授,中国行政法学研究会名誉会长。1960年毕业于华东政法学院。曾在西北政法学院、中国政法大学、国家行政学院任教。九届、十届全国人大代表,全国人大内务司法委员会委员。 (南方周末记者 张涛/图)

刚刚过去的2015年,新修订的行政诉讼法实施。这部改变民难告官历史的法律的诞生,与30年前设立的“行政立法研究组”密不可分。负责具体工作的应松年教授,亲历了中国行政法学重建与行政立法的全过程。如今研究组虽逐渐淡出,但追溯那段历史,对于在法治道路上行进的中国仍有特殊的意义。

“我知道这不可能被采纳,但理论上明确的事情,说了没用我也要说。我不能说违背良知的话。不然还算什么学者?连个立场都没有!”

1982年冬春之交,46岁的应松年贸然敲开了北京白石桥路44号的大门。

那是一家装修简朴的招待所。彼时,司法部法规司正租用其中的一层,作为国家统编法学教材编辑部的办公地。听说这个陌生人想要参与行政法教材的编写,法规司副司长王珉灿将他上下打量一番:你来吧。

从那一刻起,这个戴着一副黑框眼镜、操一口宁波口音的中年男人推开了中国行政法学的大门。三十多年里,他见证了这门学科从寄人篱下到自立门派,再到发展出控权论、平衡论的学界争鸣;亲历了从行政诉讼法到行政强制法的立法、修法过程。

1999年行政复议法通过前,他在一次会议上问道,对部委或省级政府行政行为不服的,为什么不能由国务院复议?有人说,那样的话,总理就可能被推到被告席上。他却说,总理当被告有什么不好?这说明我们国家的法治已经进步到这个程度了。

“我知道这不可能被采纳,但理论上明确的事情,说了没用我也要说。”2015年年末刚刚度过伞寿的应松年告诉南方周末记者,“我不能说违背良知的话。不然还算什么学者?连个立场都没有!”

对于他的立场,有人曾经这样形容,在公民权利与政府权力如以卵击石的博弈中,“他永远站在鸡蛋的一边”。

行政法学:寄人篱下,从零开始

推开那扇门前的数月,应松年从伊犁调入西安的西北政法学院(现西北政法大学)。那是他以“右字头”身份从华东政法学院(现华东政法大学)毕业,并分配到新疆种地耕田、代课教书21年后的人生转折。

初到西法大,他本想教授有些功底的法制史。但司法部正要在北京、西南、西北、华东、中南5所政法学院开设行政法课程,西法大没有专业老师,他便顶了上去。

应松年在华政读书时从不知何为行政法。好在西法大的图书馆里藏着不少1949年前的国内外行政法旧作,他从民国学者白鹏飞、范扬,日本学者美浓部达吉,苏联学者司徒节尼金等人的著作入手,糅进一些行政管理学书目,临时抱佛脚般恶补。

为开阔眼界,他从西安出发,过重庆、经武汉到北京,沿途依次向西南、中南、北京的学者取经。他发现大家与自己情况相似,读了不少书、有不少想法,但对于究竟什么是行政法思路模糊。也正是在这次旅途中,他来到了白石桥路44号。

1982年夏天,应松年回到西安不久便受邀到厦门参加行政法统编教材研讨会。只有寥寥十数人从各地赶来,几人来自宪法、刑法领域,1949年后的中国行政法,就在这里一切从零开始。

起初,学者们搞不清什么是行政主体,把企业内部的行政组织也写了进去;之后,还就如何称呼“行政行为”展开讨论。

“我们当时想了各种名称,行政作用、行政活动等等。”应松年回忆,后来想到民法中的“民事法律行为”,感觉行政法中也应该叫“行政法律行为”。最终,“法律”二字得以简化,“行政行为”获得首肯。就这样,这个民国之后消失了几十年的基础概念,重新回到学术界视野。

1984年,第一本行政法统编教材《行政法概要》由法律出版社出版,框架体例基本沿袭苏联传统。因为主编王珉灿等人是宪法学出身,整本书行政法的味道并不浓重。“实际上,那时行政法学还算不上一门独立的学问,理论不够成熟。”应松年的这句评价不乏寄人篱下之感。

编写《行政法概要》的两年,各地高校纷纷开设行政法课程,应松年从西法大借调到司法部,又借调到中国政法大学(原北京政法学院)。1985年,法大受司法部委托承办了“行政法师资进修班”,四十多名学员来自全国各地的法律院系。作为主要组织者和参与者,应松年看着杨海坤、叶必丰、关保英、沈开举、金国坤等一批著名学者,从这个号称行政法“黄埔一期”的进修班里走了出去。