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2013年10月28日,广州某培训学校,孩子在母亲和婆婆的照顾下,一边吃晚餐一边补习。独生子女使传统的家庭结构发生了根本变化,同时也引发了许多令人关注的社会问题。 (南方周末记者 翁洹/图)

“多少年坚决不让动、不许动,现在能迈出这一步不容易。”

“人口是分母,GDP是分子,有人担心分母变大之后,影响人均GDP。”

备受期待的“单独二胎”新政策,出现在2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》里。

作为一项影响13亿人的基本国策,计划生育政策的调整,牵一发而动全身,也因此不到最后一刻,官方很少走漏风声。就在消息正式发布前两天,国家卫计委官员对于外界的猜测还专门予以否认。

多年来,有关放开二胎的呼声和争论从未间断。“多少年坚决不让动、不许动,现在能迈出这一步不容易。”中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌对南方周末记者说。这位国内人口学界的权威学者曾多次上书中央,要求逐渐全面放开二胎。

据南方周末记者了解,“单独二胎”政策历经十年酝酿,无数次的调研、讨论和测算。新政酝酿阶段,曾有多个方案进入决策层视野,有关二胎放开的博弈可见一斑。这其中既涉及不同智库之间的竞争,亦有民间社会与官方的角力,以及中央和地方的利益权衡。

前传:两个调研的分野

国家卫计委官员近日称,完善计生政策准备工作的启动始于2008年。但其实在本世纪初,卫计委就已经着手调研。

2004年4月,18位人口专家历时两年完成了一份调研报告《关于调整我国生育政策的建议》,上书国家计生委。建议先放开“单独二胎”,然后再逐渐过渡到“全面二胎”。负责牵头的顾宝昌回忆,调研实际上是由国家计生委赞助的,但是计生委为了低调起见,要求专家以个人名义展开。计生委领导当时批复:赞同现在着手,否则会陷入被动。

调研的一个动因,跟生育率太低有关。从1992年开始,中国总和生育率就低于人类世代交替所需的更替水平(平均每对夫妇生育2.1个孩子),到2000年只有1.6,更是跻身世界生育率最低国家行列。报告担心,“如果政策不变,总人口将在20年左右达到零增长”。

总和生育率,是指该国家或地区的妇女在育龄期间,每个妇女平均的生育子女数。对于生育率的不同估计,成为日后二胎政策“稳定派”和“渐进派”核心分歧所在。

这一建议当即引起高层重视。2004年6月,时任中国人口学会会长的全国人大副委员长彭佩云提议,在河北保定召开一次关于生育政策的内部研讨会,时任国家计生委主任张维庆也到了场。

调研报告的出台引起质疑。“很多人担心,生育政策一旦放宽,势必造成生育反弹,人口失控,而且计生部门就没工作可干了。”报告的牵头人之一、复旦大学社会发展与公共政策学院教授王丰对南方周末记者回忆,最终反对声音占了上风,建议没有了下文。

相比之下,卫计委的另一个调研报告的命运迥然不同。2004年2月,国家人口发展战略研究课题组在北京成立,组长为三个重量级官员:时任全国人大副委员长蒋正华、时任全国政协副主席徐匡迪和原国务委员宋健,成员有包括两院院士在内的三百多位专家。课题组由计生委旗下两个机构负责,一个是负责政策规划的规划和信息司,另一个是官方智库中国人口与发展研究中心。

经过两年多调研后,2007年1月,课题组推出了一份近300万字的《国家人口发展战略研究报告》,建议“十一五”时期保持生育政策稳定。一个重要判断依据是,1990年代以来,总和生育率一直稳定在1.8左右。

这引起学界的一片质疑。“数据处理上存在偏差,比如流动人口、生育当中的妇女被统计进来,而很多未生育妇女因为人员流动没算进来,没做加权,这个抽样不太能说明问题。”人口问题专家、北京大学社会学系教授陆华杰告诉南方周末记者,1.8的生育率导致政策趋于保守。

中央对这份报告很看重。接近卫计委的人士对南方周末记者说,在调研、写作过程中,课题组向中央有关领导汇报了近十次。

尽管这份报告不提倡改变当前计生政策,但报告也认识到人口结构性矛盾突出的问题,比如性别失衡和急剧老年化等等。报告指出,要及时开展生育政策的前瞻性研究,这为未来卫计委政策松动埋下伏笔。

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